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博弈立法公開

段宏慶

《財經》記者

摘 要:

7月10日,一個普通的星期天。律師陳云鵬如饑似渴地閱讀著剛剛公布的《物權法》草案。他近期代理了一起民事訴訟,爭議的核心是居住權能不能抵押。這個問題現行法律規定非常模糊,法院的判例也不統一,讓他頗傷腦筋。


《物權法》草案向全社會公開征求意見,應該成為一個立法公開化的契機,建立公眾參與機制,保證立法博弈的充分和多元

7月10日,一個普通的星期天。律師陳云鵬如饑似渴地閱讀著剛剛公布的《物權法》草案。他近期代理了一起民事訴訟,爭議的核心是居住權能不能抵押。這個問題現行法律規定非常模糊,法院的判例也不統一,讓他頗傷腦筋。
遺憾的是,陳云鵬從《物權法》草案中也沒有獲得明確答案。“全國人大正在就《物權法》草案向社會征求意見,我會把我的意見提交給人大法工委。”他對記者說。
陳云鵬認為,向全社會公布《物權法》草案全文,是一個很大的進步。與此相比,他平常工作經常涉及的《公司法》、《證券法》等也在修訂中,但很大程度上還屬于“秘密”。“作為法律業內人士,我想看到這些法律草案極其困難,不用說老百姓,更談不上提出意見了。”
他表示擔心:“一部法律的制定,如果沒有社會的廣泛參與,出臺后執法成本會很大。這還不包括立法程序不透明帶來的制度傷害以及可能暗含的‘黑箱操作’。”
自1949年以來,中國累計已通過法律450件(包括法律的修訂、修正),現行有效的法律為216部,僅有11部法律在通過前向社會公開過法律草案并征求意見。
中國政法大學憲政研究所所長兼北京大學人民代表大會與議會研究中心主任蔡定劍教授對記者說,“法律草案公開并接受社會公眾的評論,本應是法治的基本要求——公開,應該成為慣例。”

部門利益會主導立法

“公開與否不是一個簡單的技術問題。”北京大學公眾參與研究中心主任、法學博士王錫鋅告訴記者,任何一部法律都是利益博弈與妥協的產物,立法實際上就是權力和利益的再分配。
目前中國實行全國人大立法,實際操作中大約90%以上是由某一個權力部門草擬法律草案,然后逐級提交審議通過。通常情況是,各部門立法積極性非常高,因為它可能在起草法律時把自己的權力規定得很充分,對義務則盡可能回避。有專家指,例如《電力法》、《航空法》、《鐵路法》、《郵政法》等等,由于涉及部門利益與行業保護,自誕生以來無不遭遇詬病。歷年全國“兩會”上,要求對這些法律進行修訂的呼聲也不絕于耳。
“問題是,即使修訂,同樣的問題還是難以避免。”上海中建律師事務所彭旨平律師曾參與《郵政法》的修訂,對這個問題有切身體會。現行《郵政法》1986年通過,1987年1月1日生效。它被認為是計劃經濟的產物,規定了很多郵政企業的專營權,如“信件和其他具有信件性質的物品的寄遞業務由郵政企業專營”(《郵政法》第八條)等。
在大量民營快遞企業應運而生的背景下,2003年的《郵政法》修訂工作備受關注。但這部法律的修訂仍由國家郵政局全面主持,當年修訂草案稿中,仍被指有大量維護郵政專營權的內容。為此,彭旨平在《郵政法》修訂征求意見座談會上建議,“由全國人大常委會法工委或國務院法制辦這樣更具綜合性、公正性的權威部門,來主持《郵政法》的修改”。去年2月,上海35家民營快遞公司聯名向全國人大常委會發出了《上海市部分國內快遞企業對郵政法修改的意見和建議》,并在國內轟動一時。
民營快遞業的行動顯然取得了一定效果。去年7月28日下午,國務院法制辦召開郵政法修改座談會,法制辦副主任張穹表示:這次郵政法修改,就是要通過立法給民營快遞以法律地位。但迄今已屆時一年,《郵政法》的修訂仍無下文。彭旨平對記者說,該法律的修訂工作進展如何,怎么修訂,他們一無所知。
立法過程中的部門利益,往往也體現在政府部門的權力博弈中。
從1994年八屆全國人大就列入立法規劃的《反壟斷法》,已經起草了11年,雖數易其稿,至今未被提交人大審議 ,原因之一是法律起草主管機關之間存在嚴重的利益分歧。
最初,全國人大委托國家經貿委、國家工商總局起草該法案。2003年,國家經貿委在機構改革中被裁撤,有關反壟斷的立法工作轉交給商務部。由于需要一個具有權威地位的部門執行《反壟斷法》,反壟斷執行機構到底是放在商務部還是放到工商總局,就變得相當敏感和微妙。 ......(未完,請點擊下方“在線閱讀”)
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