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汽車新政出臺暗戰

何禹欣;林靖

《財經》記者 不詳

摘 要:

隨著2004年5月31日最后一分鐘過去,關于新版“汽車產業發展政策”(下稱“新政策”,舊版簡作“94版政策”)發布時間的預言再一次落空。此前10天,5月21日,國家發改委主任馬凱即簽署了8號令,宣布“《汽車產業發展政策》經國家發展和改革委員會主任辦公會議討論通過,并報國務院批準,現予以發布,并于發布之日起施行。1994年頒布的《汽車工業產業政策》根據國務院國函[2004]30號文件批復從即日起停止執行”。

分類號:


“臨時報請暫緩”

隨著2004年5月31日最后一分鐘過去,關于新版“汽車產業發展政策”(下稱“新政策”,舊版簡作“94版政策”)發布時間的預言再一次落空。
此前10天,5月21日,國家發改委主任馬凱即簽署了8號令,宣布“《汽車產業發展政策》經國家發展和改革委員會主任辦公會議討論通過,并報國務院批準,現予以發布,并于發布之日起施行。1994年頒布的《汽車工業產業政策》根據國務院國函[2004]30號文件批復從即日起停止執行”。
根據8號令,新政策在5月21日便應生效,但此后11天里,新政策公開問世日期竟再三延遲。5月28日、5月31日都曾是業內翹首以待的發布日。直到6月1日中午,接近發改委的人士仍表示發布時間無法確定。
然后,下午3時,等待結束了。新政策在發改委網站上正式公布,長達數年的難產畫上了句號。
“新政策已經獲得國務院批準,但發改委領導臨時報請暫緩。”一位知情人士透露說,最后的波折是因為某部委發難。
新政的制定始于2002年12月,其間數易其稿。參與新政策制定進程的除各有關部委外,還包括業內有代表性的十數家企業(包括中外合資企業)、地方發改委、重點相關行業企業(如中石油)及有關專家等。

爭議焦點

履行中國加入WTO承諾及抑制各業爭相進入汽車業的勢頭,成為推動新政策的內外動力。
2001年底中國加入WTO,對汽車業曾有三個主要承諾:一、到2006年,進口車關稅由現在的70%至80%降到25%,零配件關稅降到10%。非關稅方面,到2005年最終取消進口配額。二、執行市場準入協議,放寬國內汽車投資政策。三、允許外資進入中國的汽車服務貿易領域。以此衡量,“94版”在國產化要求和進口限制等方面與WTO承諾正面沖突。
發改委產業發展研究所副所長胡春力認為,新政策有兩個客觀作用,一是提高準入門檻,對中小資本的抑制與對大集團的鼓勵形成鮮明對比;二是使中國汽車市場更加開放。
雖然新政策出臺當日,國內外主要汽車商無不熱烈歡迎,實際上從前期討論到正式出臺的兩年多時間內,尤其是從“征求意見稿”升級為“送審稿”的大半年間,圍繞著關鍵條款的多方拔河從來就沒有停止過——發布前幾日發生的臨時延遲只是這場持久戰的最后定格。
2003年5月發改委完成新政策征求意見稿,其中新政策框架及具體內容已大致確立。征求意見稿問世后數月,國內外汽車廠家陸續獲知詳情,在各自利益的驅動下,圍繞著具體條款的改動或增減熾烈暗戰。其中,不僅有中外之爭,中央與地方之爭,也有國有企業與民營企業,業內企業與業外企業之爭等。
10多頁的征求意見稿中,最具爭議性的條款主要集中在技術政策、營銷、進口管理和投資準入領域,大致可具化為:
——到2010年,中方/合資公司對在中國銷售汽車中至少50%擁有自主知識產權(簡作知識產權規定);自主開發及自有品牌。
——外資公司需為進口車與其在中國合資生產車分別建立獨立銷售渠道(簡作分網或并網銷售問題);進口口岸選擇及進口產品稅率認定。
——合資企業中外股權比例;外資合資企業數量。
——準入機制。
此外,“94版”未能解決的多部門行政審批、能源環保及汽車消費等,則涉及相關部委及地方權限調整。
反復修改后的定案到底對上述爭議作出了什么樣的裁決呢?通過新舊版本的比較可以看到(見圖表:新政策&94版扼要),重大的增減變化正出現在上述幾個環節。

中外之爭:從征求意見稿到送審稿

以征求意見稿和送審稿為界標,這場不斷加時的暗戰出現過兩個高潮:一是征求意見稿出臺后,二是送審稿出現后。有消息說,其間修改稿多達十幾次。
首先卷入戰團的是已經和正在進入中國的跨國汽車集團,股權限制、整車認定、自主知識產權和口岸限制等成為交鋒的重點。
2003年5月27日,來自《南方都市報》的報道稱,征求意見稿提出到2010年汽車業發展三大目標:國內汽車企業擁有自主知識產權的產品要達到國產汽車銷售總量的50%;國內大型汽車企業集團要跨入世界500強;國內汽車零部件出口要達到銷售總額的40%。
六天后的道瓊斯新聞進一步證實,征求意見稿中規定,中方在合資企業控股比例不能低于50%;如果外資與中方合作伙伴兼并或者重組其他中方企業,或合資公司產品全部用于出口,則不受此條款限制。
資深汽車分析家邁克•J•鄧恩(Michael J. Dunne)認為,這一征求意見稿中提出了幾個對外資具有挑戰性的問題:整車特征認定、進口車與合資企業產品并網銷售和中國企業擁有自主產權的產品要達到國產汽車銷售總量的50%。
由于整車進口的稅率比零部件進口的稅率要高得多,很多外資企業在進入中國時,都選擇了以進口零部件在中國組裝的方式生產整車(CKD或SKD),以此規避高額稅率并盡快占領中國市場,但這種做法并不為中國主管部門所贊賞。
鄧恩說,引入整車特征認定,表明中國政府決定通過新政策來限制進口組裝模式的泛濫。而銷售方面,雖然外資可以擁有自己的銷售網絡,如果無法利用合資企業渠道并網銷售進口車,將大大增加成本。至于自主知識產權的規定,無疑是對國有企業傾斜的政策。
但是在當時的征求意見稿中,有關這幾個問題的表述都相當含混。這就像“新拿到的一手牌,最終條款取決于莊家和玩家怎么打”,鄧恩預言說,“誰掌握時機對莊家詐牌,誰就會是贏家”。
2003年7月,在中國市場舉足輕重的兩家跨國汽車公司大眾、通用陸續宣布了進一步擴大投資的決定,前者市場份額超過30%,未來5年要在中國投入60億歐元;后者則打算與合作伙伴一起追加20億元投資。2003年8月,高盛分析師估計未來三年跨國車商在中國投資將超過100億美元。
這輪聲勢浩大的投資宣言,與外方對征求意見稿逐漸清晰的批評一起到來。2003年7月底,歐洲商會高級官員弗朗茨•杰申(Franz Jessen)對《遠東經濟評論》表示,“雙網銷售是一種倒退”。中美商會駐北京業務代表則直言,“對于這樣一個投資密集型產業,需要更高的政策透明度。”
除此之外,新的批評對準了 “進口口岸”的限制。據悉,當時的征求意見稿只允許從四個海港(大連、天津、上海和黃浦)和兩個內陸口岸(滿洲里和深圳)進口整車。這一條款的玄機何在呢?關鍵在于汽車進口與汽車金融都屬高附加值領域——外方賣一輛進口車,無需與中方合資伙伴分享利潤,而口岸減少造成了物流運輸限制,會導致進口數量自動下降。在關稅下降以后,這一差異將越來越重要。
2003年8月之后,批評的聲音變得更加刺耳。大眾亞太區總裁伯德•雷斯能說,征求意見稿某些內容“愚蠢、過時”,繼續要求外資保持進口車和國產車分網銷售是“短視和極度保守的”。不過,雷斯能相信有能力改變這種局面,“我相信他們知道,沒有外資資金和國際投資,(中國經濟)無法前進,因此(新政策)可能在明年重新設計”。
2003年9月11日,國務院副總理曾培炎出席在天津召開的“汽車產業發展政策和消費政策座談會”(下稱“天津會議”),一位參會人士告訴《財經》,此次會議并無外資代表參與,與會國內主要汽車企業對征求意見稿均表示極力贊成。
天津會議次日,中國汽車工業協會秘書長蔣雷便透露新政策有望當年底發布,并介紹核心內容包括一個目標、兩個堅持、三個引導和國產化替代:“一個目標”指“到2010年使我國成為世界重要的汽車生產國”;“兩個堅持”指整車制造業堅持50%的股比底線和堅持在整車制造業實行審批制;“三個引導”指引導企業提高自主開發能力、完善品牌建設和建立自主銷售網絡;國產化替代指用“構成整車特征”替代“國產化”要求。


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